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6 moyens d’arrêter l’artificialisation (en attente de publication)

Paru le 10 novembre 2020 | dans Divers
Rédigé par Franck Gintrand

Si la nécessité de stopper l’artificialisation ne fait plus guère de doute, les moyens d’y parvenir ne sont pas légion. Voici les principaux qui, sans surprise, méritent d’être conjugués à une échelle suffisamment large pour être efficaces. 

Il aura fallu du temps pour que s’impose la nécessité de donner un coup d’arrêt à l’étalement urbain. De la même façon que le moratoire sur les grandes surfaces procède d’une mesure radicale, le Zéro Artificialisation Nette, le fameux « ZAN », n’y va pas par quatre chemins. Certes, de nombreuses inconnues subsistent. Comment comptabiliser les terrains « consommés » ou rendus à la nature ? Comment pondérer les superficies par la valeur des terres (celle-ci pouvant varier fortement d’une parcelle à l’autre) ? Et quelle est l’échelle la plus pertinente pour mesurer l’artificialisation des sols ? Autant de questions centrales qui continuent d’alimenter la réflexion sur la méthode. Il n’en reste pas moins que la tendance à un ralentissement de l’étalement est déjà perceptible, notamment du fait d’un durcissement des documents d’urbanisme. Mais dans un contexte national de croissance démographique, comment concilier la nécessité de construire et celle de donner un coup d’arrêt à l’artificialisation ? En la matière, les moyens à la disposition des territoires ne sont pas illimités. Nous en avons identifiés six.

1. LA REQUALIFICATION DES CENTRES ANCIENS DES VILLES MOYENNES

Si la France ignore le phénomène des shrinking cities grâce à son dynamisme démographique, la perte d’attractivité des centres-villes favorise un désintérêt des acteurs de la construction, une augmentation de la vacance résidentielle et une hémorragie démographique au profit de la périphérie et de l’habitat individuel. Certes, la modernisation des centres anciens existe. Mais son financement majoritairement public a pour conséquence d’accentuer la concentration des populations les plus défavorisées dans les centres sans nécessairement augmenter l’offre de logements.

Comme pour le commerce, l’inversion du mouvement du centre vers la périphérie passe nécessairement par un rééquilibrage. France Stratégie met notamment en avant deux mesures : l’exonération de taxe d’aménagement pour les opérations de reconversion / réhabilitation et la suppression de l’éligibilité au prêt à taux zéro pour les constructions sur des terres naturelles.

2. LA DENSIFICATION DES ESPACES SOUS DENSIFIES

Impossible de mettre un coup d’arrêt à l’étalement urbain sans densifier. Mais on le sait aussi la densification n’a pas bonne presse. Il est pourtant possible d’augmenter la densité moyenne des constructions en augmentant par exemple la hauteur de l’habitat individuel. En fait, la densité qui pose le plus souvent problème réside dans la construction d’immeubles dans les secteurs pavillonnaires et dans la rupture brutale d’échelle. Un point de vue somme toute compréhensible.

Les villes moyennes et les centres bourgs présentent un important potentiel de densification. Ainsi que le préconise France Stratégie, une solution consisterait notamment à « rehausser d’un étage les constructions nouvelles de plein pied afin de doubler la surface de plancher. »  Des exemples très convaincants montrent que cette voie est réaliste. Dans les métropoles, les tours font un retour remarqué à Lyon mais aussi au Havre, à Bordeaux ou à Montpellier. Mais les résistances sont parfois vives comme Toulouse ou à Lille et les positions des élus les plus en pointe contre l’étalement urbain, comme les écologistes, ne sont pas tous d’accord entre eux, loin s’en faut.

3. LE MORATOIRE SUR LES ZONES COMMERCIALES

Au fil du temps, les esprits ont dû se rendre à l’évidence : la multiplication des grandes surfaces ne répond à aucun besoin. Pire, elle favorise l’étalement résidentiel, l’habitat ne mettant pas longtemps à rejoindre le commerce. La loi ELAN n’oblige pas seulement les promoteurs à démontrer que leur projet ne porte pas de préjudice aux commerces de centre-ville. Elle les oblige à privilégier l’implantation sur des friches. Voilà qui devrait augmenter sensiblement les coûts d’aménagement et diminuer l’intérêt financier des opérations. Un problème de réglé ? En partie, oui. Fini les zones aménagées en plein champ. Mais il faut veiller à ce que le moratoire ne favorise pas l’essor des petites opérations qui, elles, n’ont pas besoin d’autorisation. Il ne faudrait pas qu’aux « Europacity » et autres « Ode à la mer » succède un mitage commercial. La solution ? Exiger que toutes les demandes de mètres carrés supplémentaires soient soumises à un agrément.

4. LA RECONVERSION DES FRICHES

Face à l’obsolescence plus rapide de l’immobilier, les zones en déclin se sont multipliées et se diversifiées. Aux friches industrielles, essentiellement concentrées dans le nord et l’est du territoire, se sont ajoutées les friches commerciales, hospitalières, économiques. La prise de conscience sur la nécessité de revitaliser les friches plutôt qu’urbaniser de nouvelles terres naturelles s’accentue. La convention citoyenne sur le climat met en avant plusieurs mesures allant dans ce sens : la possibilité pour les communes d’exproprier les friches inoccupées depuis 10 ans ou encore l’interdiction d’artificialiser tant que des réhabilitations sont possibles dans l’enveloppe urbaine.

A ce jour, aucun inventaire national exhaustif des friches n’existe. Pour connaître l’ampleur de l’offre foncière disponible (on parle de 80 000 à 100 000 ha pour les seules friches industrielles), cet exercice s’avère indispensable. Par ailleurs, certains territoires ne bénéficient pas d’outils de portage foncier comme les Etablissements Publics Fonciers. Or ces derniers sont indispensables pour reconvertir les friches industrielles.

5. LE MAINTIEN DES EQUIPEMENTS STRUCTURANTS DANS LES CENTRALITES

Le déplacement des équipements structurants à caractère administratif, sportif, culturel ou commercial (EHPAD publics, agence Pôle Emploi, centres hospitaliers…) et des activités de service (établissements culturels, complexes cinématographiques) dans des zones périphériques a eu pour effet d’accentuer la dévitalisation des centres-villes et le mitage du territoire. Le maintien de services publics de proximité, l’arrêt de la bétonisation et la reconquête des centres-villes / centres-bourgs ont figurés en tête des préoccupations citoyennes lors des dernières municipales.

Pour que le programme « Action Cœur de Ville » qui bénéficie à 222 villes moyenne soit réellement efficace, cette aide indispensable en matière d’ingénierie et de financement devrait être conditionnée au maintien – dans les centralités existantes – des activités du ressort de la collectivité territoriale.

6. LA SANCTUARISATION DES ESPACES NATURELS ET DES CEINTURES MARAICHERES AUTOUR DES VILLES

Maintenir voire restaurer des ceintures vertes permet de délimiter le périmètre d’urbanisation. C’est, au moins en théorie, la meilleure façon de mettre une limite physique à l’étalement de la ville. Des outils de protection renforcée existent face à l’instabilité des documents d’urbanisme. C’est le cas des Zones Agricoles Protégées (ZAP) instituant des servitudes d’utilité publique pour les terres agricoles et les parcelles boisées de faible étendue. Autre outil, le périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PPEANP) pérennise l’inconstructibilité des terrains et fait baisser la spéculation foncière.

Une stratégie de préservation passe aussi par le reclassement de zones « à urbaniser (AU) » en zones « agricoles (A) ou naturelles (N) » dans les plans locaux d’urbanisme. Certaines intercommunalités ou communes ont ainsi pris les devants en restituant à la nature des dizaines d’hectares destinés à l’urbanisation. La sanctuarisation de ces espaces naturels, généralement soumis à une forte pression foncière, est l’outil le plus efficace à court terme pour tendre vers le Zéro Artificialisation Nette. La renaturation d’espaces artificialisés s’avère aujourd’hui une solution plus complexe techniquement, plus coûteuse et plus longue mais constitue un outil complémentaire.

Nul ne conteste plus vraiment l’utilité de la lutte contre l’étalement urbain. Encore faut-il que cette lutte ne se traduise pas par une augmentation du prix du logement. Si la densification est une source d’économie pour la collectivité (notamment en limitant le développement des réseaux), nous savons aussi que l’habitat collectif en milieu dense est intrinsèquement plus cher que l’habitat individuel. Pour faire en sorte que la densification ne se traduise pas par de nouvelles exclusions, il est essentiel que les collectivités locales agissent sur le prix du foncier par une politique volontariste d’acquisition du foncier. C’est ainsi, et seulement ainsi, que la préservation de l’environnement peut être aussi un objectif de société partagé.

Franck Gintrand, Institut des territoires, et Benjamin Taveau, économiste-urbaniste

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